Od javnog interesa do interesa vlasti

Samo godinu nakon što je dobila inicijativu za razrješenje direktora Muzeja savremene umjetnosti Crne Gore Vladislava Šćepanovića, ministarka kulture i medija Tamara Vujović 4. avgusta na javnu raspravu poslala je Nacrt Zakona o kulturi prema kojem će članovi upravnih odbora javnih ustanova biti dužni da zastupaju interese i stavove organa koji ih je izabrao. Istovremeno, neusvajanje programa rada ili izvještaja o finansijskom poslovanju više neće biti izričit zakonski osnov za razrješenje direktora, piše Pobjeda.

Posmatrane zajedno sa drugim odredbama Nacrta, ove dvije promjene uspostavljaju bitno drugačiji odnos između Ministarstva, upravnih odbora i direktora javnih ustanova. Upravni odbor, koji će zamijeniti dosadašnji Savjet ustanove, formalno ostaje organ upravljanja, ali se od njegovih članova zahtijeva lojalnost organu vlasti, dok odbijanje direktorovog programa ili finansijskog izvještaja više nema neposrednu zakonsku posljedicu. Takav model pomjera težište odgovornosti sa javnog interesa i kontrole rada direktora ka bespogovornoj poslušnosti Ministarstvu i osnivaču. Ako uzmemo u obzir činjenicu da se direktori javnih ustanova, na žalost ovog društva i njegove kulture, biraju po političkom ključu, partijskim kvotama i preferencijama ljudi iz vlasti, a ništa manje iz tog miljea nijesu ni članovi upravnih odbora, onda je jasno kakav prostor ovakva rješenja otvaraju.

„DUŽNI SU“

Prema članu 29 Nacrta, upravni odbor donosi statut i program rada ustanove, utvrđuje poslovnu politiku i programsku koncepciju razvoja, usvaja umjetnički program, izvještaj o radu i izvještaj o finansijskom poslovanju, donosi opšte akte i obavlja druge poslove upravljanja. Nakon nabrajanja nadležnosti slijedi odredba prema kojoj su članovi upravnog odbora „dužni da zastupaju interese i stavove organa koji su ih izabrali“. Ovakva formulacija predstavlja suštinski zaokret u odnosu na važeći Zakon o kulturi. Prema članu 45 tog zakona, predsjednik ili član Savjeta javne ustanove može biti razriješen ukoliko ne štiti javni interes. U Nacrtu se zaštita javnog interesa kao posebna odgovornost člana organa upravljanja više ne pominje. Umjesto nje uvodi se obaveza zastupanja interesa i stavova organa vlasti.

Posebno je problematična riječ „stavovi“. Interes osnivača mogao bi se tumačiti kao obezbjeđivanje zakonitog rada, zaštita javne imovine i sprovođenje usvojene kulturne politike. Stavovi, međutim, mogu biti i dnevni politički zahtjevi ili personalne odluke koje nemaju neposredno uporište u zakonu i strateškim dokumentima. Postoji i pravno-tehnička nejasnoća. Član 35 propisuje da predsjednika i članove upravnog odbora imenuje i razrješava osnivač, na prijedlog Ministarstva, odnosno nadležnog organa lokalne uprave. Član 29, ipak, govori o organu koji ih je „izabrao“. Ostaje nejasno čije stavove član treba da zastupa – Ministarstva koje ga je predložilo ili Vlade koja ga je imenovala. Dodatnu konfuziju stvara položaj člana iz reda zaposlenih, za kojeg Nacrt posebno propisuje da može biti razriješen ako ne zastupa interese zaposlenih. Tako bi isti član mogao biti istovremeno obavezan da zastupa zaposlene i stavove osnivača, čak i kada su njihovi interesi suprotstavljeni.

OBAVEZUJUĆE SMJERNICE

Odredba o zastupanju stavova organa vlasti nije samo deklarativna. Članom 33 Nacrta propisano je da upravni odbor i direktor moraju da programe, aktivnosti i akte ustanove usklađuju sa strateškim pravcima i prioritetima Ministarstva. Prije donošenja statuta, programa rada, finansijskog plana i sistematizacije moraće da pribave mišljenje Ministarstva. Ministarstvo će, osim toga, moći da im dostavlja „obavezujuće smjernice za rad“, koje se odnose na sprovođenje zakona, strateških dokumenata i ostvarivanje javnog interesa u kulturi. Nepostupanje po takvoj smjernici povlači posljedice. Prema članu 36, predsjednik ili član upravnog odbora biće razriješen ako ne postupi po obavezujućim smjernicama Ministarstva. Isti razlog za razrješenje direktora propisan je članom 41.

Nacrt tako uspostavlja zatvoren sistem: članovi upravnog odbora dužni su da zastupaju interese i stavove organa koji ih je izabrao, Ministarstvo im može izdavati obavezujuće smjernice, a neposlušnost predstavlja razlog za razrješenje. Takvo rješenje u direktnoj je koliziji sa članom 23 istog Nacrta, koji propisuje da je osnivač dužan da obezbijedi sprovođenje javnog interesa „poštujući autonomiju stručnog, programskog i umjetničkog rada ustanove“.

U obrazloženju Nacrta Ministarstvo tvrdi da cilj obavezujućih smjernica nije ograničavanje rukovodne i umjetničke autonomije. Teško je, međutim, govoriti o autonomiji organa čiji članovi moraju da zastupaju stavove vlasti i koji mogu biti razriješeni ako ne postupe po njenim smjernicama. Dodatni paradoks je to što Nacrt propisuje da predsjednik i članovi upravnog odbora ne mogu biti članovi organa političke partije. Formalno se uvodi politička nezavisnost, dok se sadržinski zahtijeva zastupanje stavova politički izabrane vlasti.

Druga važna promjena odnosi se na odgovornost direktora. Prema članu 25 važećeg Zakona o kulturi, direktor može biti razriješen prije isteka mandata ako Savjet ne usvoji program rada ili izvještaj o finansijskom poslovanju ustanove. Tog osnova nema u članu 41 Nacrta. Direktor će moći da bude razriješen ako ne izvršava svoje zakonske poslove, postupa suprotno zakonu i opštim aktima, nestručnim ili nesavjesnim radom prouzrokuje štetu ustanovi ili ne postupi po obavezujućim smjernicama Ministarstva. Upravni odbor i dalje usvaja izvještaj o radu i izvještaj o finansijskom poslovanju, ali Nacrt ne odgovara na pitanje šta se događa kada ih ne usvoji. Organ upravljanja može, dakle, utvrditi da direktor nije opravdao potrošeni novac ili realizovao program, ali takva odluka više neće biti izričit osnov za njegovo razrješenje. Biće neophodno dodatno dokazivati štetu, nesavjesnost ili konkretnu povredu propisa, a odluka će ponovo u potpunosti zavisiti od Ministarstva i Vlade.

SLUČAJ ŠĆEPANOVIĆ

Koliko je ova promjena važna, pokazuje slučaj direktora Muzeja savremene umjetnosti Crne Gore Vladislava Šćepanovića. Savjet MSUCG nije usvojio finansijski izvještaj za 2024. godinu, nakon čega je Ministarstvu dostavio inicijativu za Šćepanovićevo razrješenje. Za takvu inicijativu postojao je izričit osnov u članu 25 važećeg zakona. Ministarstvo nikada nije javno saopštilo da li je inicijativu razmatralo, prihvatilo ili odbilo. Šćepanović je ostao direktor, dok se sastav Savjeta u međuvremenu raspao, a potom su u to tijelo imenovani pojedini mladi i neiskusni članovi Demokrata, partije ministarke kulture i medija Tamare Vujović. Tako je, umjesto javnog odlučivanja o inicijativi za razrješenje direktora, promijenjen sastav organa koji je tu inicijativu podnio.

Nacrt zakona, dakle, ne rješava problem ćutanja Ministarstva. Naprotiv, uklanja zakonski osnov na koji se Savjet MSUCG pozvao. Ne jača se ni odgovornost direktora i upravnog odbora, kako se tvrdi u obrazloženju, već njihova odgovornost prema Ministarstvu.