CGO: Amnestija mora biti izuzetak, a ne prostor za političku računicu
Od obnove nezavisnosti, u Crnoj Gori je usvojeno šest zakona o amnestiji, i to šest u periodu od 45 do 130 dana prije ili nakon relevantnih izbora. Ta vremenska blizina sama po sebi nije dokaz političke instrumentalizacije, ali njeno ponavljanje kod svakog zakona, u sistemu koji zakonodavcu ostavlja široku diskreciju bez dovoljno snažnih mehanizama kontrole, predstavlja obrazac koji zahtijeva posebnu pažnju, pokazuju nalazi publikacije Centra za građansko obrazovanje (CGO) „Amnestija: pravo na drugu šansu ili prostor za političku računicu? – analiza prakse amnestije u Crnoj Gori 2006–2026“, autorke Rozane Vuljaj.
Analiza pokazuje da je pristup amnestiji tokom dvije decenije postajao restriktivniji. Zakoni iz 2006, 2008. i 2013. predviđali su umanjenje kazne od 25 odsto, zakon iz 2010. od 20 odsto, dok su 2020. uvedena diferencirana umanjenja od 15 10 i per odsto. Istovremeno je širen krug krivičnih djela isključenih iz amnestije i ograničavana mogućnost njenog ponovljenog korišćenja.
- Ključni problem, međutim, nije samo koliko se kazna umanjuje, već koliko je širok prostor za odlučivanje kome će i pod kojim uslovima amnestija koristiti. Crnogorski pravni okvir ne utvrđuje jasne materijalne kriterijume za njeno donošenje, nema posebnih proceduralnih garancija niti zahtijeva obaveznu prethodnu stručnu procjenu i naknadnu evaluaciju efekata. Studija ukazuje i da nije propisana obaveza pribavljanja prethodnog mišljenja pravosudnih institucija o opravdanosti, obuhvatu i mogućim posljedicama amnestije - kazala je Milica Borozan, asistentkinja na projektima u CGO-u.
Posebno zabrinjava, ističe ona, što država ni nakon šest zakona o amnestiji nema jedinstvenu i pouzdanu evidenciju o njihovoj primjeni. Ministarstvo pravde ne vodi posebnu evidenciju, dok podaci koje je CGO prikupio od sudova nijesu objedinjeni, potpuni ni međusobno usklađeni. Zbog toga, kaže Borozan, nije moguće pouzdano utvrditi ukupan broj korisnika, strukturu krivičnih djela niti dugoročnije efekte amnestija.
- Dodatno, dostupni podaci pokazuju da amnestije nijesu obuhvatale samo osobe osuđene za lakša krivična djela. Među evidentiranim slučajevima nalaze se osuđeni za ubistvo, razbojništvo, tešku krađu, nasilničko ponašanje i nedozvoljeno držanje oružja, ali i zloupotrebu službenog položaja, primanje i davanje mita, pronevjeru i zloupotrebu položaja u privrednom poslovanju. Zato se domet amnestije ne može procjenjivati samo prema procentu umanjenja kazne, već i prema prirodi i težini djela za koja su njeni korisnici bili osuđeni - dodala je ona.
Posebno je, ističe, važan i odnos amnestija prema izbornim ciklusima. Zakon iz 2006. godine usvojen je 45 dana prije parlamentarnih izbora, a zakon iz 2020. godine 66 dana prije parlamentarnih izbora.
- Ipak, od šest analiziranih zakona, pojedini su imali ubjedljivo opravdanje. Zakon iz 2012. odnosio se isključivo na uvredu i klevetu nakon njihove dekriminalizacije, dok je zakon iz 2020. donijet u vanrednim okolnostima pandemije COVID-19 i obrazlagan potrebom smanjenja epidemiološkog rizika u zatvorskom sistemu. Zbog toga se blizina izbora mora posmatrati zajedno sa razlozima za donošenje svakog zakona i drugim slabostima sistema, a ne izolovano - rekla je Borozan.
Napominje da aktuelni prijedlog iz 2026. godine otvara drugačije pitanje. Kao ključni razlog za novu amnestiju navodi se hronična prenatrpanost zatvorskog sistema.
- Za razliku od 2020. godine, kada je postojao privremeni epidemiološki rizik, sada se jednokratnim institutom pokušava odgovoriti na strukturni problem. Amnestija može privremeno smanjiti broj lica u zatvorskom sistemu, ali ne rješava uzroke prenatrpanosti, za šta su potrebni adekvatni zatvorski kapaciteti, učinkovitija primjena alternativnih sankcija i restriktivnija primjena pritvora - dodaje Borozan.
Prema njenim riječima, uporedna iskustva Hrvatske, Njemačke, Španije i Francuske pokazuju da ne postoji jedinstven evropski model amnestije, ali i da se široka diskrecija može ograničiti jasno definisanom svrhom, preciznim vremenskim i materijalnim granicama, unaprijed određenim izuzecima, dodatnim institucionalnim provjerama i poštovanjem međunarodnih standarda.
- Hrvatska je amnestiju vezala za jasno definisan istorijski cilj i vremenski ograničen obuhvat, Njemačka je kombinovala precizna materijalna ograničenja sa intenzivnom parlamentarnom raspravom i dodatnim institucionalnim provjerama, španski model apostrofira značaj usklađivanja amnestije sa međunarodnim standardima zaštite ljudskih prava, dok francuski pruža primjer prethodne stručne i pravne kontrole uz širok krug izuzetaka. U poređenju sa tim rješenjima, crnogorski okvir ostavlja relativno širok prostor da se razlozi, obuhvat i granice amnestije određuju od slučaja do slučaja, a što je prostor za diskreciju širi, to garancije protiv arbitrarnosti moraju biti snažnije - naglasila Borozan.
CGO zato preporučuje jasnije kriterijume i ograničenja za buduće amnestije, više standarde obrazlaganja i obaveznu prethodnu stručnu procjenu, ali i preciznije određivanje krivičnih djela koja ne mogu biti obuhvaćena amnestijom.
Potrebno je, ističe Borozan, ograničiti njeno višestruko korišćenje, posebno urediti položaj povratnika, uspostaviti jedinstvenu evidenciju korisnika i obaveznu naknadnu evaluaciju efekata svake amnestije.
- Kada se amnestija predlaže u blizini izbora, neophodni su dodatna transparentnost i vrijeme za stručnu i javnu raspravu. Amnestija ima legitimno mjesto u krivičnopravnom sistemu, ali upravo zato što interveniše u posljedice pravosnažnih sudskih odluka mora ostati izuzetak, a ne instrument čije se granice iznova određuju bez jasnih kriterijuma i pouzdanih podataka. Pravo na drugu šansu ne smije postati prostor za arbitrarnost ili političku računicu - zaključila je Borozan.