Moć bez protivteže

Autor: dr Ivan Vukčević

Podjela vlasti jedan je od temeljnih principa demokratske države i ključna garancija sistema kontrole i ravnoteže. Taj princip može biti narušen djelovanjem bilo koje od tri grane vlasti (zakonodavne, izvršne ili sudske), ali i prekomjernom koncentracijom moći u drugim institucijama. Kada ona dostigne određeni nivo, opravdano se otvara pitanje nastanka svojevrsne „četvrte grane vlasti“, bilo da je riječ o ekonomskoj, medijskoj ili, u ovom slučaju, tužilačkoj strukturi.

Upravo zato nedavno usvojene izmjene Zakona o Specijalnom državnom tužilaštvu zaslužuju posebnu pažnju. Njima se dodatno koncentriše moć u rukama Glavnog specijalnog tužioca (GST), bez proporcionalnog jačanja mehanizama njegove odgovornosti i kontrole. Takav okvir povećava prostor za selektivnost i slabi institucionalne zaštitne mehanizme, a koncentracija moći bez odgovarajućih protivteža uvijek predstavlja rizik za demokratske procese.

Usvajanje ovih izmjena još jednom pokazuje nedostatak razumijevanja procesa i strateškog pristupa reformi pravosuđa. Jačanje jedne funkcije ili pojedinca nije isto što i jačanje institucije. Naprotiv, sistem koji previše zavisi od ovlašćenja jednog čovjeka postaje ranjiviji na političke pritiske, selektivno postupanje i buduće zloupotrebe. Nezavisno od toga ko će u budućnosti biti na poziciji GST-a, ovoliki obim ovlašćenja treba ozbiljno preispitati prije nego što proizvede negativne posljedice.

Šta su ključne sporne zakonske izmjene?

Prvo, izmjenama GST dobija pravo prigovora Tužilačkom savjetu kada Vrhovni državni tužilac pojedine predmete ili radnje iz nadležnosti SDT-a povjeri Vrhovnom državnom tužilaštvu. U toku javne rasprave, Vrhovno državno tužilaštvo je s pravom ukazalo da će, ukoliko se usvoji ova izmjena, biti “narušeni hijerarhijska struktura tužilačke organizacije, jedinstvo državnog tužilaštva, kao i jasna linija odgovornosti”. To upozorenje Ministarstvo pravde nije adekvatno uvažilo.

Drugo, izmjenama je predviđeno da se GST ne ocjenjuje. Time se nosilac jedne od najmoćnijih funkcija u tužilaštvu izuzima iz mehanizma profesionalne evaluacije kojem podliježu drugi tužioci i rukovodioci državnih tužilaštava. To vodi manjoj odgovornosti za rezultate rada i stvara povlašćen položaj GST-a. Dodatno, treba podsjetiti da izvještaji Evropske komisije kontinuirano ukazuju da su rezultati u oblasti disciplinske i etičke odgovornosti u pravosuđu nezadovoljavajući, pa su usvojene izmjene faktički u suprotnosti sa nalazima i preporukama koje smo godinama dobijali od EU. 

VDT je i ovdje opravdano ukazao na potrebu da “kriterijumi profesionalne evaluacije budu međusobno usklađeni i uporedivi”. Paradoks je još izraženiji ako se ovo rješenje uporedi sa izmjenama Zakona o Sudskom savjetu i sudijama, gdje je isti predlagač išao u suprotnom smjeru - ka širenju kruga sudija koje podliježu ocjenjivanju.

Treće, sporno je i rješenje prema kojem GST po isteku mandata nastavlja funkciju kao državni tužilac u Vrhovnom državnom tužilaštvu. Takvo pravo nemaju rukovodioci drugih državnih tužilaštava. Tako dolazimo do neobične situacije: GST koji tokom mandata ne podliježe ocjenjivanju dobija zakonski garantovan nastavak karijere u najvišem državnom tužilaštvu, dok rukovodilac drugog tužilaštva, bez obzira na rezultate i ocjene koje je ostvarivao, nema uporedivo pravo. Teško je takvo razlikovanje opravdati principima jednakosti, odgovornosti i meritornosti.

Posebnu pažnju zaslužuju i izmijenjeni uslovi za izbor specijalnih tužilaca. Kandidat sada može biti lice sa deset godina iskustva na drugim pravnim poslovima nakon položenog pravosudnog ispita, bez prethodnog iskustva u tužilaštvu ili sudstvu. To praktično znači da osoba koja je deceniju radila kao pravnik u javnom preduzeću, kompaniji ili drugoj instituciji, može neposredno postati specijalni tužilac. Otvaranje tužilaštva prema kvalitetnim pravnicima izvan pravosuđa samo po sebi nije sporno. 

Problem je odsustvo ograničenja i odgovarajućih zaštitnih mehanizama, posebno imajući u vidu složenost predmeta organizovanog kriminala i visoke korupcije. Istovremeno, kadrovi iz samog pravosuđa moraju imati šest godina iskustva kao sudije ili tužioci, pri čemu im se prethodno iskustvo savjetnika ili pripravnika ne vrednuje na isti način. Time se otvara i pitanje opravdanosti različitog tretmana pravničkog iskustva. Razumnije rješenje bilo bi ograničiti broj nekarijernih specijalnih tužilaca, na primjer da samo jedan tužilac može biti izabran na ovaj način. 

Takođe, VDT je predlagao da se na ovaj način mogu izabrati “najviše tri specijalna tužioca, koja imaju najmanje 12 godina radnog iskustva na drugim pravnim poslovima nakon položenog pravosudnog ispita”. Bez takvog ograničenja, moguće je da nekarijerni tužioci u jednom trenutku čine i većinu SDT-a, što bi značajno promijenilo profesionalnu strukturu institucije koja postupa u najosjetljivijim krivičnim predmetima. Nejasni su i motivi ovog rješenja, zbog čega je neophodno pažljivo pratiti ko će u narednom periodu biti izabran za specijalnog tužioca i tu će Tužilački savjet biti na ozbiljnom ispitu.

Dalje, propisano je da za GST može biti izabrano i lice sa najmanje 15 godina iskustva na drugim pravnim poslovima. Time se otvara mogućnost da na čelo SDT-a dođe osoba koja tokom čitave profesionalne karijere nije radila kao sudija ili tužilac, niti neposredno vodila složene krivične postupke, odnosno nikad nije potpisala optužnicu ili presudu. Za instituciju sa ovakvim ovlašćenjima i predmetima to nije beznačajno pitanje.

Ono što nije promijenjeno jednako je važno

Problematično je i ono što je zakonodavac propustio da uredi. Nije unaprijeđen zakonski okvir za upućivanje tužilaca na rad u SDT, iako je Centar za građansko obrazovanje (CGO) ranije upozoravao na praksu da tužioci sa minimalnim iskustvom putem upućivanja preuzimaju rad na najosjetljivijim predmetima organizovanog kriminala i visoke korupcije.

Takva praksa nije dobra ni za kvalitet istraga, ni za kredibilitet SDT-a, niti za povjerenje javnosti. Izmjene zakona bile su prilika da se propiše transparentna procedura, jasni kriterijumi i odgovarajući nivo iskustva za upućivanje tužilaca u SDT, ali je ta prilika propuštena.

Nezavisnost bez odgovornosti nije reforma

Nesporno je da je posao GST-a izuzetno zahtjevan zbog prirode kriminaliteta kojim se Specijalno državno tužilaštvo (SDT) bavi i da ovoj instituciji treba obezbijediti odgovarajuće kadrovske, finansijske, tehničke i druge uslove za efikasan rad. Međutim, to ne opravdava koncentraciju prekomjernih ovlašćenja u rukama GST-a, posebno jer međunarodni standardi nezavisnosti pravosuđa ne podrazumijevaju funkcije oslobođene odgovornosti i djelotvorne kontrole. Snažan SDT ne gradi se slabljenjem mehanizama odgovornosti njegovog rukovodioca. Naprotiv, što su ovlašćenja veća, to snažnije moraju biti garancije odgovornosti, profesionalne evaluacije i institucionalne kontrole.

U Crnoj Gori se, pritom, evropski standardi prečesto koriste kao univerzalno opravdanje za domaća zakonska rješenja. To je pogrešno kada se zanemaruje činjenica da u brojnim oblastima ne postoji jedinstven model u državama članicama EU, pa rješenje koje funkcioniše u jednoj državi ne mora odgovarati crnogorskom institucionalnom kontekstu. Još je problematičnije kada se politički poželjna rješenja predstavljaju kao navodna obaveza iz procesa evropskih integracija, iako takav zahtjev ne postoji. 

Zlonamjerno kada neki akteri svjesno kreiraju pogrešnu sliku da su određene zakonske izmjene neophodne zbog preporuka Evropske unije, a njihov suštinski cilj je bio zaštita interesa njihovih političkih partija. Na opasnost takvog pristupa CGO je upozoravao i prilikom izmjena Zakona o Agenciji za nacionalnu bezbjednost (ANB) i Zakona o unutrašnjim poslovima.

Zato je potrebno da nadležna ministarstva shvate da dogovor oko najvažnijih pitanja u državi treba da postignemo otvorenim dijalogom između donosilaca odluka i struke kroz javnu raspravu. Indikativno je da Ministarstvo pravde u slučaju ove javne rasprave nije uvažilo niz argumentovanih primjedbi VDT-a, institucije koja je po prirodi stvari među najpozvanijima da govori o unutrašnjem ustrojstvu i odnosima odgovornosti u državnom tužilaštvu.  Indikativno je i to da se aktuelni GST nije kritički oglašavao u toku javne rasprave, čime je prećutno podržao rješenja koja njegovoj funkciji daju do sad neviđena ovlašćenja i privilegije.

Reforma pravosuđa ne može biti zbir parcijalnih intervencija prilagođenih trenutnim političkim ili personalnim okolnostima. Ona zahtijeva strateško planiranje, stručnu i djelotvornu javnu raspravu i sistem u kojem su nezavisnost i odgovornost dvije strane iste medalje.

Crnoj Gori treba snažno i nezavisno Specijalno državno tužilaštvo, ali joj ne treba sistem koji zavisi od koncentracije moći jednog čovjeka. Jer institucije se grade tako što se ograničava mogućnost zloupotrebe moći, bez obzira na to ko je u datom trenutku nosilac funkcije.

(Autor je koordinator programa Ljudska prava u Centru za građansko obrazovanje)